为适应我区“十四五”期间经济快速发展的需求，深入贯彻落实“放管服”改革要求和“健康中国”战略部署，推进国家治理体系和治理能力现代化，不断增强依法行政能力，提高管理服务质量，促进烟草零售业良性发展，切实维护国家利益和消费者的利益，根据《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》、《中华人民共和国行政许可法》、《烟草专卖许可证管理办法》、《烟草专卖许可证管理办法实施细则》等法律、法规和规章规定及文件精神，结合睢阳区实际，重新修定了《商丘市睢阳区烟草制品零售点合理布局规划》，现就制定本《规划》作政策解读：

一、制订《规划》的必要性

一是国家政策要求。烟草制品零售点布局规划是烟草行业深入贯彻落实“放管服”改革要求和“健康中国”战略部署，推进国家治理体系和治理能力现代化，不断增强依法行政能力，提高管理服务质量，促进烟草零售业良性发展的重要措施；是实施烟草专卖行政许可的法定依据；是规范烟草专卖行政行为的重要手段之一。为进一步贯彻落实上级工作要求，规范烟草制品零售市场经营秩序，加强烟草制品零售点布局管理，切实维护国家利益，保护烟草制品经营者、消费者的合法权益，需要结合新形势、新政策重新修订卷烟零售点合理布局标准。

二是行政机关依法配置有限市场资源的需要。国家对烟草制品采取“寓禁于征”的高税赋政策，对卷烟产、销量实行严格的计划管理，烟草制品零售业已成为有限的市场资源。目前我区烟草制品零售点布局逐步趋于饱和，而申请从事烟草制品零售业务人员逐年增加，为保障零售户的合理利润，需要对烟草制品零售市场这一有限资源从行政许可环节加以科学合理调控，防止规模失衡。制定本《规划》便于实施行政许可的机关在合理配置有限市场资源中有法可依。

三是对申请主体、适用范围、布局标准、术语定义等方面作进一步详细、全面、合理的定义，增加合理布局规划的可操作性，进一步优化辖区烟草制品零售点的空间分布，保障辖区烟草制品零售点基本满足社会需求，维护良好市场秩序。

四是符合睢阳区现状要求。目前零售户卷烟销售价格极不稳定，零售户盈利水平受到抑制，恶意竞争现象开始显现，卷烟外流风险增大，现行合理布局规划已不能适应当前社会经济发展的需要。为维护国家利益、消费者利益，满足社会需要，规范零售户经营行为，保障良好的市场秩序，需重新修订的烟草制品零售点合理布局标准。

二、制定《规划》的基本原则

1、市场导向原则。该原则强调总量控制的前提是必须进行充分的调查研究，进行科学规划。我们制订《烟草制品零售点合理布局规划》，就是在市场调查、论证分析、听取社会各界意见的基础上制订的，而不是单单依靠行政手段强行制定一个总量标准。

2、合理配置原则。鉴于卷烟这一商品的特殊性和生产、调拨环节的计划性，对卷烟零售点的设置既要遵循市场的规律，又要依靠行政的手段加以调节，还要依据人口总量、地理环境、消费水平、方便消费等综合情况合理配置卷烟零售点，以最大限度地发挥卷烟零售的社会效益。

3、方便消费原则。《规划》第十九条规定小区内部可以设置零售点，充分考虑到了方便消费的因素，体现了《行政许可法》的便民原则。

4、依法实施原则。本《规划》根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》等法律法规和规章，结合辖区实际制定，体现了制定合理布局规划要按照法律规定的程序进行。

三、关于制定《标准》的法律依据

1、符合《中华人民共和国烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》和《烟草专卖许可证管理办法》对烟草专卖行政机关的授权。

《烟草专卖法》第一条规定，制订《烟草专卖法》的宗旨之一就是要“有计划组织烟草专卖品的生产和经营”。烟草制品，特别是卷烟、雪茄烟是一种特殊的消费品，对人的身体健康具有一定的危害性，国家对其生产、销售实行严格控制，对卷烟零售点进行科学规划、总量控制符合烟草专卖立法宗旨。《烟草专卖法实施条例》第九条第三项规定：“申请领取烟草专卖零售许可证应当符合当地烟草制品零售点合理布局的要求”。对零售点进行合理布局，实行零售点科学规划、总量控制，也是合理布局的内在要求。

由于我国幅员辽阔，经济发展水平和人口分布密度差别很大，难以在全国范围内统一合理布局的标准。根据《烟草专卖许可证管理办法》工信部37号令第十五条 制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局。烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖局制定，并报上一级烟草专卖局备案。

2、符合《行政许可法》对行政许可事项的设定要求。

一是实体上符合《行政许可法》的要求。该《标准》根据《烟草专卖法实施条例》第九条，对取得烟草专卖零售许可证应当具备的四个条件中“符合卷烟零售点合理布局要求”条件的细化，并未增设新的行政许可事项，也未增加新的行政许可条件。

四、主要内容的说明

1、关于间距标准的说明

城区和农村集市卷烟零售点之间的距离，主要考虑此类地区人口相对密集、交通相对方便等地域特征，参照其他省、市、县的标准，确定了具体标准。繁华街道零售点间距主要是考虑我区作为市委市政府所在地以及城市发展的特点因地制宜制定的。

2、关于农村市场布局标准的说明

农村在地理环境、人口数量等方面和城市存在较大差异，不宜用间距标准来确定零售点数量，而按总量控制设置零售点，也是符合国家新农村建设要求。

3、关于放宽准入条件的说明

本《规划》中对由于道路规划、城市建设、中小学幼儿园新建、改造、修订合理布局标准等客观原因造成持证商户无法在原经营地址继续经营的，持证人可以在原发证机关辖区内重新选址经营，需要在许可证有效期内提前提出变更申请，新址给予所在区局布局间距标准减半执行，这一规定主要是考虑客观因素对商户造成的影响，保护持证商户的合法权益。

4、关于禁止设置卷烟零售点情形的说明

《烟草专卖法实施条例》第三十一条规定：“严禁销售霉坏、变质的烟草制品”。经营油漆、化工等的企业，因其产生的有毒物质易对卷烟产品造成污染，故不予设置零售点。

根据2021年6月1日起施行的《未成年人保护法》第五十九条规定：学校、幼儿园周围不得设置烟、酒、彩票销售网点的规定，这次为切实履行《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国烟草专卖法》关于预防和制止未成年人吸烟的法律责任，我局在本次规划中将幼儿园周边禁止设立卷烟零售点的范围有原来的30米延伸到50米，最大限度降低未成年人接触卷烟的风险。

《烟草专卖法实施条例》第四十九条明确规定：烟草专卖行政主管部门有检查违法案件当事人经营场所的职权。经营地点与住所未分开的场所，不便于对其依法实施监督检查，因此，不予设置零售点。而且《烟草专卖许可证管理办法》第十四条也明确规定：“申请烟草专卖零售许可证需有与住所相独立的固定经营场所”。

对其他法律法规规定不允许设置卷烟零售点的，按法律法规规定的执行。对于不符合零售点合理布局要求的持证商户，要通过市场调节和必要的行政手段逐步取消，达到合理布局的标准。

对于实施后的《规划》，我们还将根据《行政许可法》的要求，不断进行修改完善，并进行报备和公示。另外，我们还将建立完善监督制约机制，加强对烟草专卖零售许可证发放工作的监管，确保本《规划》的顺利实施。